国务院关于2025年度政府债务管理情况的报告
——2026年8月25日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
财政部副部长林泽昌
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告2025年度政府债务管理情况，请予审议。
一、2025年我国政府债务基本情况
截至2025年末，全国政府债务（含法定债务和隐性债务）余额102.5万亿元。其中，国债余额41.2万亿元，地方政府法定债务余额54.8万亿元，地方政府存量隐性债务余额6.5万亿元。
（一）国债情况
从债务规模看，2025年，经全国人大批准的国债限额41.8万亿元。年末国债余额41.2万亿元，控制在全国人大批准的限额内。其中，内债余额40.8万亿元，外债余额4565亿元。
从发行情况看，2025年全年发行国债16.1万亿元。发行内债16万亿元，其中，记账式国债15.7万亿元，储蓄国债3400亿元。发行境外主权债券1413亿元，外国政府贷款和国际金融组织贷款2亿元。
从还本付息情况看，财政部进一步强化国债资金预算管理，认真制定国债偿还计划，持续优化国债偿还机制，切实维护中央政府信誉和投资者利益。
（二）地方政府法定债务情况
从债务规模看，2025年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额58万亿元，其中一般债务限额18.1万亿元、专项债务限额39.9万亿元。年末地方政府债务余额54.8万亿元，其中一般债务余额17.5万亿元、专项债务余额37.3万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。
从发行情况看，2025年，全国各地共发行新增地方政府债券5.4万亿元，其中新增一般债券0.8万亿元、新增专项债券4.6万亿元；发行再融资债券4.9万亿元。全年合计，共发行地方政府债券10.3万亿元。
从还本付息情况看，地方政府法定债务还本付息均有明确的政策和预算安排，到期本金一部分安排发行再融资债券接续，一部分安排财政资金和项目专项收入偿还，财政部按照有关制度规定对各地再融资债券发行规模上限进行把关；到期利息安排财政资金偿还。
从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域，有效发挥政府投资撬动作用，有力支持地方经济社会发展。
（三）政府债务风险水平
截至2025年末，全国政府法定债务余额96万亿元，按照国家统计局公布的2025年国内生产总值（GDP）初步核算数140.2万亿元计算，全国政府法定负债率（政府法定债务余额与GDP之比）为68.5%。加上地方政府存量隐性债务6.5万亿元后，全国政府负债率为73.2%。
二、政府债务管理工作情况
2025年以来，国务院及各有关部门认真贯彻党中央决策部署，落实全国人大及其常委会的决议和审议意见，积极用好政府债务政策工具，有序化解地方政府债务风险，深入推动一揽子化债方案落地见效，强化政府债务监测监管，不折不扣抓好政府债务管理工作各项任务贯彻落实。
（一）用好政府债务政策工具
一是合理确定政府债务规模和结构。按照党中央决策部署，根据经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求，实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，统筹确定年度财政赤字规模和新增政府债务规模，为支持经济社会发展、带动扩大有效投资、筑牢产业发展基础、切实保障改善民生提供有力支撑。2025年赤字率按4%安排，全国财政赤字规模5.66万亿元；新增地方政府专项债务限额4.4万亿元；发行超长期特别国债1.3万亿元，其中8000亿元用于更大力度支持“两重”项目、5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策；发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本。
二是持续加强国债发行管理。合理安排品种期限结构，全面做好对债务、预算、库款的协同管理。深化在岸国债市场建设，按月开展国债做市支持操作。推动银行间和交易所债券市场后台直连，实现政府债券数据集中统一管理，提升转托管业务效率。加强国债市场监测管理。
三是管好用好超长期特别国债资金。靠前安排发行计划，加强与一般国债、地方政府债券发行节奏的统筹衔接，降低发行成本。及时做好预算下达，注重加强项目绩效管理。实行专户管理。加强资金使用监管，推动建立发现问题、督促整改、处理问责、优化管理为一体的监管闭环。建立“日常抽查+集中核查”监督机制，持续传导监管压力，压紧压实有关地方和单位责任，提高资金使用效益。
四是强化地方政府专项债券管理。推动落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》。健全专项债券项目“自审自发”试点、还本付息、资产管理、会计核算等方面制度，进一步夯实专项债券管理基础。指导专项债券项目“自审自发”试点地区完善工作机制，加强非试点地区专项债券项目审核把关，指导地方扎实做好项目储备、提升项目质量。落实专项债券发行使用进度按旬通报机制，加快专项债券发行使用。加强专项债券投资项目形成资产管理，督促各地建立资产明细台账。强化专项债券资金穿透式监管，推动各地实行专户管理、专款专用。指导地方做好专项债券项目收益归集和还本付息工作。
（二）有序化解地方政府债务风险
一是稳妥化解地方政府存量隐性债务。强化部门协同配合，压紧压实地方主体责任，指导督促地方在统筹用好一系列增量化债支持政策的基础上，加大自身努力程度，加快化解存量隐性债务。强化隐性债务置换工作全流程全链条监管。截至2026年7月末，6万亿元置换债券已累计发行5.73万亿元，地方政府还本付息压力大幅减轻，可累计节约利息支出约6000亿元。
二是坚决遏制违规新增隐性债务。综合运用审计、核查、检查、接受举报等方式，完善新增隐性债务发现和线索收集机制，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，持续保持“零容忍”的高压监管态势，严肃查处违法违规举债融资行为。
（三）强化政府债务监测监管
一是加强政府债务审计监督。审计部门将政府债务管理和防范化解地方债务风险作为重要审计内容，重点关注超长期特别国债资金管理使用、地方政府专项债券管理使用、融资平台债务风险化解等情况。各有关部门高度重视审计发现问题，不断健全完善相关制度机制，扎实推动各责任主体落实整改，促进审计结果高效运用。
二是积极配合建立健全政府债务管理情况报告制度。深入贯彻落实党中央决策部署，认真做好向全国人大常委会报告政府债务管理情况有关工作，加强协同、充分衔接，按规定报告贯彻落实全国人大及其常委会有关决议、研究处理全国人大常委会审议意见等情况。指导督促地方建立健全政府债务管理情况报告制度，依法接受本级人大及其常委会监督。该制度建立以来，各地区各有关部门按照各级人大及其常委会要求，进一步提升政府债务治理能力和水平，提升政府债务信息透明度，加强政府债务管理，持续推进地方政府债务风险防范化解工作，推动经济社会持续健康发展。
三是坚决落实全国人大常委会审议意见。针对全国人大常委会对2024年度政府债务管理情况报告的审议意见，国务院组织财政部等部门认真研究，系统梳理并详细报告有关进展情况，提出了加强和改进工作的思路措施。
总体看，经过各方共同努力，2025年政府债务管理工作取得积极成效，政府债券功能作用不断增强，市场发行平稳有序，本息兑付足额保障，管理机制逐步健全，监测监管不断加强，防范化解地方债务风险取得积极进展，有力促进了经济社会高质量发展。同时也要看到，当前政府债务及相关领域管理还面临一些突出问题。对此，国务院及各有关部门高度重视，切实把防风险、强监管摆在突出位置，积极采取措施深入推进解决。
三、下一步工作安排
2026年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及各有关部门深入贯彻党中央决策部署，继续实施更加积极的财政政策，持续完善地方政府专项债券管理机制，深入推动实施一揽子化债方案，加强地方政府隐性债务监督问责，坚决遏制违规新增隐性债务。下一步，我们将不折不扣落实好党中央决策部署，自觉接受全国人大及其常委会监督，处理好化债和发展的关系，全力做好政府债务管理和地方政府债务风险化解相关工作，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。
（一）优化政府债务规模结构。统筹发展和安全，兼顾当下和长远，控制总量、优化结构、化解风险，明确不同类型政府债务功能定位，满足不同情形下宏观调控需要，保障经济社会高质量发展。继续在公开市场操作中开展国债买卖。发挥国债收益率曲线的金融市场定价基准作用。
（二）提高超长期特别国债资金使用效益。坚持自上而下谋划“两重”项目，加强与“十五五”规划重大工程衔接，重点用于支持战略性、前瞻性、全局性任务。评估“两新”政策实施情况，优化完善政策安排。
（三）进一步加强地方政府专项债券管理。指导地方优化专项债券用途管理。健全专项债券项目常态化谋划储备机制，做深做实项目前期工作，推动尽快形成实物工作量。完善“负面清单”管理，严禁将无收益项目纳入专项债券支持范围；细化“负面清单”标准，明确政策尺度。强化专项债券项目形成资产管理，全面摸清资产底数，推动形成从资金管理到资产管理、从债务端到资产端的全链条管理闭环。指导地方落实还本付息归集计划，抓好项目收入征缴，确保足额还本付息。
（四）健全防范化解地方政府债务风险长效机制。配合做好预算法修改工作，细化完善政府债务管理相关内容。督促各地加强政府投资项目管理，充分论证项目资金筹措方案，依法合规落实各项资金来源和偿债责任。强化债务需求端和供给端管控，充分开展财政承受能力评估，对未纳入预算安排的政府支出事项，一律不得实施。推动金融机构规范融资业务，新增融资不得与政府信用挂钩。
（五）持续加强政府债务监测监管。深化财会监督与其他各类监督贯通协同，构建齐抓共管严格监管机制，从严从重问责隐债新发等行为。加强专项债券项目穿透式监测，督促项目管理部门和建设运营单位及时报送债券资金使用、项目建设运营等情况，严禁虚报支出进度等违规行为。通报典型案例，强化警示震慑作用，推动依法依规追责问责。健全全口径地方债务监测监管体系，加强跨部门数据信息共享应用。
（六）积极配合人大对政府债务管理开展全过程监督。深刻认识加强人大对政府债务审查监督的重要意义，积极配合健全政府债务管理情况报告制度，扎实做好向全国人大常委会报告政府债务管理情况工作，同时积极配合全国人大做好常态化监督、调研等工作。深入落实全国人大常委会审议意见，推动政府债务管理工作提质增效。指导督促地方紧密结合本地实际，健全政府债务管理情况报告制度，依法接受人大监督。
今年是“十五五”开局之年，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在全国人大及其常委会的监督下，不断加强政府债务管理，提升政府债务治理效能，持续筑牢债务安全防线，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献。
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